Pri Agung Rakhmanto
Dosen FTKE Universitas Trisakti, Pendiri ReforMiner Institute
Kompas, 5 November 2016
Menteri ESDM Ignasius Jonan menyebut beberapa program yang akan menjadi prioritasnya. Di antaranya yang terkait migas adalah penyelesaian revisi UU Nomor 22 Tahun 2001 tentang Migas.
Memang, progres yang dicapai dalam proses revisi UU Migas yang sudah bergulir sejak direkomendasikan Panitia Khusus Hak Angket BBM pada 2008 sangat lambat.Perbedaan pandangan dan tarik-menarik kepentingan dari sejumlah pihak disebut sebagai penyebab lambannya proses revisi tersebut.
Beberapa isu utama yang selama ini cukup alot adalah yang menyangkut aspek penguasaan dan pengusahaan, kelembagaan pengelolaan migas baik di hulu maupun hilir, harga BBM dan gas dalam negeri, kepastian hukum dan kontrak pengusahaan migas, serta pengaturan menyangkut perpajakan dan aspek fiskalnya.
Menyatukan perbedaan pandangan dan kepentingan atas isu- isu di atas dan menuangkannya ke dalam suatu ketentuan peraturan perundangan memang dan sudah tentu bukan perkara mudah. Namun, jika prinsip- prinsip mendasar dari pengelolaan migas yang diturunkan dari Pasal 33 UUD 1945 benar-benar dipahami dan digunakan sebagai kerangka dasar di dalam merevisi UU Migas, perbedaan pandangan dan tarik-menarik kepentingan itu sejatinya tetap dapat dijembatani secara konstruktif
Prinsip konstitusional
Prinsip konstitusional menjadi suatu keharusan untuk dijalankan. Mengabaikan prinsip- prinsip konstitusional di dalam revisi UU Migas hanya akan menjadikan UU Migas baru nanti (kembali) rawan gugatan dan menciptakan ketidakpastian hukum, yang dimensi ataupun implikasinya sangat luas.
Putusan Mahkamah Konstitusi No 36/PUU.X/2012 yang telah membatalkan 18 ketentuan yang mengatur kedudukan, fungsi, dan tugas BP Migas dalam pengelolaan hulu migas sehingga tidak lagi memiliki kekuatan hukum tetap harus dijadikan rujukan utama. Dua putusan MK sebelumnya, putusan No 002/PPU-I/2003 dan putusan No 20/PUU.V/2007 yang telah menetapkan pasal yang berkaitan dengan penetapan harga migas di dalam negeri harus direvisi dan/atau dibatalkan, juga harus dijadikan sebagai acuan utama.
Di dalam aspek penguasaan dan pengusahaan, kerangka dasar yang harus dipegang adalah bahwa sepanjang migas masih berupa kekayaan alam dan sebelum titik penyerahan, masih harus dikuasai dan tetap merupakan milik negara. Sementara ketika migas sudah menjadi komoditas atau ketika sudah menjadi produk turunannya, tidak lagi harus dikuasai negara.
Dalam hal ini yang masih harus dikuasai negara atau negara masih harus memiliki kendali yang kuat adalah di dalam cabang produksinya, yaitu di tahapan pengolahannya (industri kilang). Sementara untuk tahapan pengangkutan, penyimpanan, dan niaga yang bukan merupakan bagian dari cabang produksi, tetapi lebih merupakan bagian dari sistem distribusi tidak harus dikuasai negara dan pengusahaannya dapat diselenggarakan melalui mekanisme persaingan usaha yang wajar, sehat, dan transparan.
Untuk kegiatan usaha hulu migas, kerangka dasar yang harus dipenuhi adalah bahwa hak kepemilikan atas kekayaan (mineral rights) harus di tangan negara, sementara penyelenggaraan kegiatan usaha migas (mining rights) harus di tangan pemerintah sebagai wakil negara. Penyelenggaraan kegiatan usaha migas juga harus menggunakan prinsip “sebesar-besar”-nya kemakmuran rakyat. Karena itu, dalam pelaksanaannya, kegiatan usaha migas harus diserahkan kepada badan usaha, yang dalam hal ini adalah badan usaha milik negara. Jika diperlukan, BUMN dapat bekerja sama dengan pihak lain sepanjang memberikan manfaat ekonomi lebih besar dan tidak menghilangkan kedaulatan negara.
Dalam konteks ini, agar tidak rawan dan dipermasalahkan secara hukum, kedudukan SKK Migas sebagai lembaga yang mewakili negara/pemerintah dalam pengelolaan dan pengusahaan hulu migas, yang dibentuk hanya berdasarkan Perpres No 9/2013, perlu diatur kembali karena masih belum sesuai dengan amanat konstitusi sebagaimana putusan MK No 36/PUU.X/2012.
Kerangka dasar menyangkut harga BBM dan gas di dalam negeri adalah bahwa pengaturan dan penetapannya menjadi kewenangan pemerintah. Dalam teknis pengaturannya, kewenangan itu mencakup penentuan acuan dan formulasi perhitungan harga, penentuan sistem harga yang ditetapkan, dan penentuan masa pemberlakuan harga. Penetapan harga juga harus didasarkan pada aspek keekonomian yang wajar, berkeadilan, dengan tetap tidak mengabaikan perlindungan terhadap golongan masyarakat yang tidak mampu.
Kepastian hukum dan investasi
Prinsip konsistensi penerapan aturan main untuk menjamin kepastian hukum juga harus diterapkan di tingkatan yang lebih operasional. Di dalam pengusahaan, kerangka dasar yang harus dijadikan pegangan bahwa revisi UU Migas harus tetap dapat menjamin kontrak-kontrak pengusahaan yang sudah ada dihormati hingga berakhir.
Terkait bentuk kontrak, negara dapat menggunakan kontrak bagi hasil atau bentuk lainnya yang menguntungkan negara. Jangka waktu kontrak dapat ditetapkan untuk kurun waktu yang cukup menjamin pengembalian investasi, dan sesudahnya dapat atau tidak diperpanjang dengan periode dan ketentuan peralihan yang cukup dan jelas. Dalam hal ini, kewenangan memperpanjang atau mengakhiri kontrak di tangan menteri ESDM.
Di dalam masalah perpajakan, prinsip lex specialis dan assume and discharge perlu diberlakukan kembali untuk industri hulu migas. Pengenaan perpajakan untuk industri hulu migas harus konsisten mengacu ketentuan perpajakan yang diatur dalam kontrak kerja sama atau ketentuan perpajakan yang berlaku pada saat kontrak kerja sama ditandatangani dan tidak berubah-ubah di tengah periode kontrak. Terhadap kontrak yang masih berlaku, kerangka dasar yang diperlukan adalah bahwa revisi UU Migas dan peraturan pelaksana di bawahnya harus berfungsi sebagai payung hukum untuk penerapan aturan perpajakan hulu migas yang lebih konsisten.
Sesuai filosofi kontrak bahwa semua aset operasi dan pengelolaan hulu migas adalah milik negara, maka revisi UU Migas harus menegaskan bahwa pajak eksplorasi dihapus dan beberapa pajak pada periode produksi, seperti Pajak Pertambahan Nilai (PPN) impor, bea masuk, PPN dalam negeri, dan Pajak Bumi Bangunan (PBB), menjadi tanggungan pemerintah.
Revisi UU Migas dan peraturan pelaksananya juga harus dapat menjadi payung hukum bagi pemerintah untuk secara lebih fleksibel menerapkan beberapa skema insentif yang kondusif bagi iklim investasi. Sejumlah insentif yang diperlukan pada saat harga minyak rendah, seperti pemotongan atas pembebanan biaya operasi fasilitas bersama dalam rangka pemanfaatan barang milik negara di bidang hulu migas, penerapan sistem blok basis dalam pengembalian biaya operasi, pemberian investment credit, DMO holiday, ataupun depresiasi yang dipercepat, semestinya bisa difasilitasi payung hukum melalui revisi UU Migas ini.
Kerangka strategis
Seiring perkembangan yang ada, revisi UU Migas juga semestinya ditempatkan dalam kerangka untuk mengintegrasikan perubahan paradigma bahwa sumber energi (termasuk migas di dalamnya) bukan lagi dititikberatkan untuk menjadi sumber devisa negara, tetapi lebih sebagai modal dasar pembangunan untuk mewujudkan kejayaan negara dan kemakmuran rakyat. Perubahan paradigma itu, yang di dalam pemerintahan Jokowi- Kalla saat ini salah satunya dicerminkan dengan adanya pergeseran nomenklatur Kementerian ESDM dari sebelumnya di bawah koordinasi Kementerian Koordinator Perekonomian menjadi di bawah Kementerian Bidang Kemaritiman, mesti diterjemahkan lebih lanjut di dalam implementasinya di sektor migas melalui revisi UU Migas.
Revisi UU Migas harus dapat jadi instrumen untuk mengakomodasi dan memberikan payung hukum terhadap sejumlah ide dan rencana strategis sektor migas yang berkembang beberapa waktu terakhir, seperti rencana pembentukan holding BUMN Migas, pembentukan agregator gas dan badan penyangga BBM, pembentukan strategic petroleum reserve, kebijakan alokasi dan harga gas, serta pembentukan dana ketahanan energi.
Dengan demikian, UU Migas yang baru di satu sisi harus kokoh dan konsisten dalam aspek konstitusional, di sisi lain juga harus tetap ramah dan kondusif bagi iklim investasi. UU Migas baru juga harus dapat jadi instrumen bagi Kementerian ESDM untuk secara nyata dan progresif membantu mewujudkan visi dan misi pemerintahan Jokowi-Kalla di bidang energi, di sektor migas khususnya, sebagaimana yang telah digariskan dalam Nawacita.
