Pri Agung Rakhmanto Pendiri dan Direktur Eksekutif ReforMiner Institute
Indonesia Finance Today, 28 Juni 2011
Permasalahan menyangkut pengembalian biaya operasi kegiatan eksplorasi dan eksploitasi minyak dan gas, atau yang lebih dikenal dengan istilah cost recovery, tampaknya belum akan selesai dalam waktu dekat. Sejak sorotan terhadap masalah ini bergulir dan mengemuka di publik di sekitar awal 2006, penyelesaian yang konkret dan proporsional terhadap masalah ini tak kunjung muncul. Bahkan, respons yang dilakukan pemerintah dalam upaya mengatasi permasalahan cost recovery ini semakin menyimpang jauh dari esensi permasalahan yang sesungguhnya, sehingga justru menambah kompleks permasalahan yang ada. Beberapa di antaranya adalah dengan memasukkan cost recovery sebagai salah satu butir yang dibahas dalam penyusunan anggaran di Dewan Perwakilan Rakyat, menerbitkan Peraturan Menteri Energi dan Sumber Daya Mineral Nomor 22 Tahun 2008 yang memuat negative list 17 biaya yang tidak dapat dimasukkan sebagai cost recovery, melakukan pembatasan alokasi pembayaran cost recovery dengan mengaitkannya dengan target penerimaan negara dalam suatu tahun anggaran berjalan, dan, yang terakhir, dengan menerbitkan Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 79 Tahun 2010 yang mengatur biaya-biaya yang dapat atau tidak dapat dikembalikan dalam kegiatan eksplorasi dan eksploitasi minyak dan gas. Meskipun dari kaca mata publik yang awam dan mungkin dari perspektif politis respons tersebut terlihat positif, jika ditelusuri lebih jauh sebenarnya hal-hal tersebut menambah kompleks permasalahan.
Implikasi negatif terbesar yang muncul dari ?kekeliruan? respons yang dilakukan tersebut pada dasarnya adalah timbulnya ketidakpastian dan bertambahnya disinsentif bagi investasi eksplorasi dan eksploitasi minyak dan gas itu sendiri. Investor minyak dan gas, khususnya para Kontraktor Kontrak Kerja Sama (KKKS) menjadi sangat tidak nyaman dalam melakukan kegiatan eksplorasi dan eksploitasi minyak dan gas, baik yang sudah berjalan maupun yang dalam tahap perencanaan. Hal ini bukan saja dicerminkan dengan terus menurunnya kinerja produksi minyak nasional yang ada, tetapi juga dibuktikan dengan diajukannya judicial review atas Peraturan Pemerintah Nomor 79 Tahun 2010 oleh para KKKS yang tergabung di dalam Indonesian Petroleum Association (IPA) ke Mahkamah Agung. Mencermati apa yang terjadi, satu hal yang terlihat cukup jelas dalam masalah ini, khususnya dalam bagaimana negara ini merespons masalah cost recovery, adalah kurangnya pemahaman yang memadai dari para pemangku kepentingan utama tentang konsep mendasar (filosofi) cost recovery minyak dan gas ini. Maka, sebelum menyimpang dan ?terperosok? lebih jauh lagi, penting bagi kita semua untuk memahami hal-hal mendasar tersebut.
Kontrak Bagi Hasil Istilah cost recovery sesungguhnya tidak ada dalam terminologi fiskal dalam Kontrak Bagi Hasil (Production Sharing Contract, PSC) minyak dan gas. Yang ada adalah recovery of operating costs?pengembalian biaya-biaya operasi dari produksi minyak dan gas yang dihasilkan. Biaya-biaya operasi ini pada dasarnya adalah biaya-biaya yang dikeluarkan (terlebih dahulu) oleh kontraktor di dalam melakukan kegiatan operasi eksplorasi dan eksploitasi. Adapun biaya-biaya operasi yang dapat dikembalikan (recoverable costs) tersebut sebagaimana diatur dalam Exhibit C PSC terdiri dari biaya operasi tahun berjalan dan biaya operasi periode sebelumnya yang belum dikembalikan (prior years unrecovered costs). Keduanya pada dasarnya meliputi biaya eksplorasi dan pengembangan, biaya operasi produksi, dan biaya umum dan administrasi. Di dalam mekanismenya, biaya-biaya operasi tersebut dapat dikembalikan setelah mendapatkan persetujuan dari suatu lembaga/badan yang memiliki otoritas atas pengembalian biaya operasi. Pasca-berlakunya Undang-Undang Minyak dan Gas 22 Tahun 2001, lembaga itu adalah Badan Pelaksana Kegiatan Hulu Migas (BP Migas). Instrumen yang digunakan BP Migas sebagai dasar dalam memberikan/menolak persetujuan pengembalian biaya operasi tersebut (pre-audit) adalah AFE (authorization for expenditures) yang didasarkan atas WP&B (Work Program and Budget) dan POD (Plan of Development) yang sebelumnya telah diajukan oleh kontraktor dan telah disetujui BP Migas untuk dilaksanakan. Di samping pre-audit, pengawasan melalui mekanisme current-audit dan post-audit juga dilakukan dengan melibatkan institusi lain, seperti Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) dan Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP). Di tingkat perusahaan/kontraktor, mekanisme pengawasan internal juga dilakukan. Dalam hal akuntabilitas, pengembalian biaya operasi ini juga harus memenuhi General Accepted Accounting Principles yang lazim digunakan dalam bisnis internasional. Secara garis besar, sistem pengendalian biaya operasi minyak dan gas yang selama ini diterapkan sesungguhnya dapat dikatakan sudah cukup tertata (well-established). Di dalam skema PSC, posisi pengembalian biaya operasi tersebut digambarkan sebagai berikut:
Filosofi Cost Recovery Ditinjau dari filosofi asal muasalnya, satu hal mendasar yang penting untuk diketahui adalah bahwa diterapkannya mekanisme pengembalian biaya operasi dari hasil produksi tersebut sesungguhnya muncul sebagai suatu konsekuensi dari ?dipilihnya? sistem kontrak bagi hasil dalam pengelolaan minyak dan gas yang masih menghendaki agar pengendalian manajemen di tangan negara. Aspek pengendalian ini menjadi penting ?dan oleh karenanya dikehendaki? karena dianggap merepresentasikan semangat Pasal 33 UUD 1945 yang memang mengamanatkan agar bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung di dalam bumi Indonesia dikuasai oleh negara. ?Dipilihnya? sistem bagi hasil migas sesungguhnya konsekuensi dari kondisi keterbatasan negara (pada waktu itu, dan sepertinya hingga kini) baik dalam kemampuan finansial maupun kemampuan teknologi di dalam pengelolaan dan pengembangan sumber daya minyak dan gas. Dengan kata lain, keputusan untuk menerapkan sistem bagi hasil ?yang di dalamnya terdapat mekanisme pengembalian biaya operasi? (pada waktu itu) bagi Bangsa Indonesia dapat juga dikatakan merupakan suatu keniscayaan (kenyataan yang tak dapat dihindari). Berangkat dari hal tersebut, dan dengan memperhatikan skema sistem bagi hasil yang ada, khususnya menyangkut posisi dan mekanisme pengembalian biaya operasi yang ada, maka ada beberapa hal mendasar yang patut diperhatikan. Pertama, bahwa besar-kecilnya pengembalian biaya operasi (setelah mendapatkan persetujuan dan melewati mekanisme pengawasan tertentu) tidaklah tepat jika dikatakan sebagai beban (keuangan) negara. Besar kecilnya pengembalian biaya operasi memang akan menentukan besar-kecilnya penerimaan negara. Namun, harus dipahami bahwa produksi yang digunakan pengembalian biaya operasi tersebut baru akan ada setelah kontraktor ?dan bukan negara? melakukan investasi eksplorasi-produksi. Tanpa adanya investasi itu, tidak akan ada pula produksi minyak dan gas yang bisa digunakan untuk pengembalian biaya operasi, sehingga tidak tepat jika sistem bagi hasil migas dengan mekanisme pengembalian biaya operasi di dalamnya dikatakan membebani (keuangan) negara. Sistem dan mekanisme di dalam PSC sesungguhnya justru lebih merupakan leverage kepada negara untuk dapat memperoleh manfaat ekonomi dari sumber daya minyak dan gas yang dimilikinya. Kedua, segenap pemangku kepentingan minyak dan gas hendaknya memandang persoalan cost recovery ini secara lebih obyektif. Besaran cost recovery dapat dikatakan akan selalu bermakna ganda: semakin besar cost recovery di satu sisi bisa menunjukkan bahwa nilai investasi minyak dan agas juga membesar dan oleh karenanya berarti positif. Namun di sisi, lain hal ini juga tidak menutup kemungkinan adanya inefisiensi, dalam arti high-cost economy biaya operasi minyak dan gas, yang berarti negatif. Kriteria yang jelas yang didasarkan atas indikator rasional ?misalnya membandingkan realisasi cost recovery dengan perencanaan atau dengan WP&B? yang disertai dengan transparansi dan argumentasi yang lebih baik dari lembaga berwenang akan meningkatkan objektivitas dari para pemangku kepentingan di dalam menilai kewajaran besaran cost recovery. Ketiga, terkait sistem dan kewenangan pengendalian di PSC, ada permasalahan menyangkut prosedur, mekanisme, ataupun kewajaran besaran pengembalian biaya operasi, maka di dalam upaya pemecahan masalah, yang pertama kali harus dievaluasi adalah bagaimana lembaga yang memiliki kewenangan menjalankan tugas dan fungsinya. Sehingga bukan dengan cara menerbitkan peraturan perundangan baru yang berpotensi tumpang tindih dan bukan dengan melibatkan pihak-pihak lain yang tidak terkait langsung sehingga hanya menambah kerumitan birokrasi yang ada, dan juga bukan dengan membawanya ke ranah politis yang justru menambah unsur ketidakpastian di dalam penyelesaiaannya. Meski ?terlambat?, kiranya akan lebih baik bagi kita semua untuk segera kembali menempatkan persoalan cost recovery ini secara proporsional. Terlalu mahal mempertaruhkan masa depan minyak dan gas nasional hanya dengan selalu meributkan cost recovery tetapi tidak menyentuh substansi permasalahannya.
